De beoordeling van een plan of project in een MER, een ontheffingsnota of een plan-m.e.r.-screeningsnota wordt bepaald door de kenmerken van de huidige toestand van het milieu, de ingrepen van het plan of project, de interferentie met andere plannen of projecten en het geldend juridisch en beleidsmatig kader.
'Voortschrijdend inzicht' is het fenomeen waarbij in de loop van of na afloop van een m.e.r.-proces de informatie en inzichten met betrekking tot een plan of project, zijn effecten of zijn 'omgeving' (in de brede zin van het woord: fysisch, juridisch, maatschappelijk, politiek, …) evolueren, met als gevolg dat het plan of project en/of zijn effecten op het milieu (of het inzicht in deze effecten) gewijzigd zijn tegenover de situatie bij de start van het m.e.r.-proces. Dit kan aanleiding geven tot een gewijzigde beoordeling.
Er kan in principe een onderscheid gemaakt worden tussen voortschrijdend inzicht in de periode vóór de definitieve goedkeuring/kwaliteitsbeoordeling van het MER, de ontheffingsnota of de plan-m.e.r.-screeningsnota en in de periode erna. Beide situaties hebben verschillende consequenties.
Voortschrijdend inzicht TIJDENS het m.e.r.-proces
Voortschrijdend inzicht kan betrekking hebben op verschillende zaken:
- Methodologische inzichten: dit komt erop neer dat de inzichten over hoe een bepaald effect moet bestudeerd of uitgedrukt worden wijzigen, bijvoorbeeld omdat men een ander inzicht krijgt in het belang van een bepaald effect. Dit kan bijvoorbeeld als gevolg hebben dat beslist wordt toch een model in te zetten, waar dit oorspronkelijk niet voorzien was. Dergelijke wijzigingen hebben in essentie betrekking op technische afspraken, ze tasten de rechtszekerheid niet aan of vormen geen inbreuk op de procedures.
- Wijzigingen in de plan- of project-'omgeving' in de brede zin van het woord, vb. nieuwe kennis over een ander project in de omgeving maar ook een wijziging in het juridisch en beleidsmatig kader (vb. het in voege treden van nieuwe normen). Dit betekent in essentie dat de referentiesituatie of het beoordelings- en toetsingskader van het MER wijzigt.
- Wijzigingen aan de plan- of projectdefinitie of het formuleren van nieuwe alternatieven. Dit soort wijzigingen kunnen ook het rechtstreeks gevolg zijn van gewijzigde inzichten met betrekking tot de aard, de omvang en de oorsprong van de voornaamste milieueffecten.
De wijzigingen die het gevolg zijn van voortschrijdend inzicht hebben als gevolg dat de milieueffectbeoordeling in de loop van het m.e.r.-proces moet bijgesteld worden. Dit hoeft niet negatief ervaren te worden. Voortschrijdend inzicht kan er zoals gezegd toe leiden dat in de loop van het m.e.r.-proces nieuwe alternatieven of varianten worden ontwikkeld. De m.e.r. wordt op die manier deel van een iteratief proces, dat in opeenvolgende benaderingen resulteert in een alternatief dat een compromis vormt voor eisen en verwachtingen vanuit verschillende belangen (bv. milieu, kostprijs, draagvlak, politieke wenselijkheid, …). Voortschrijdend inzicht hoeft daarbij niet te betekenen dat het bijgestelde plan of project moet inboeten op het vlak van 'milieumerites'. Voortschrijdend inzicht kan ook leiden tot een plan of project met minder impacten op het milieu dan die van het initiatief in zijn oorspronkelijke vorm.
Rekening houden met voortschrijdend inzicht heeft voordelen in termen van realiseerbaarheid en aanvaarding van de uiteindelijk bekomen oplossing. Het gevolg is wel dat het m.e.r.-proces complexer wordt en meer tijd vraagt, en dat het resultaat (inclusief het respecteren van eventuele deadlines) moeilijk te voorspellen valt. Dit vraagt een grote flexibiliteit van zowel initiatiefnemers als MER-deskundigen, flexibele interpretatie van procedures (bv. cyclische in plaats van lineaire toepassing ervan) en het vrijmaken van voldoende mensen en middelen.
Wijzigingen of nieuwe inzichten kunnen zich voordoen vóór of na de publicatie van de richtlijnen. Algemeen kan gesteld worden dat ingeval van wijzigingen als gevolg van voortschrijdend inzicht er steeds moet bekeken worden of deze wijzigingen eventueel aanleiding kunnen geven tot juridische betwistingen. Dit is vooral het geval bij wijzigingen aan de plan- of projectdefinitie, al dan niet in combinatie met het formuleren van nieuwe varianten of alternatieven. Men zou in zo'n geval immers kunnen opwerpen dat de op deze manier nieuw ontwikkelde alternatieven de publieke toets van het startdocument niet hebben ondergaan. Dit geldt echter evenzeer voor alternatieven die worden ingesproken en vervolgens in de richtlijnen worden opgenomen.
Als algemene regel kan men ook stellen dat een alternatief dat, als gevolg van voortschrijdend inzicht, pas naar het einde van het m.e.r.-proces tot stand komt, volledig gedekt moet zijn door het effectenonderzoek van de andere alternatieven: de effecten ervan moeten zich dus met andere woorden binnen de bandbreedte van de voor de andere alternatieven vastgestelde effecten bevinden om zonder verdere procedurele stappen in het MER te kunnen opgenomen worden. Gaat het om een volledig nieuw alternatief waarvan de effecten (mogelijk) buiten die brandbreedte vallen, dan moet het volgens dezelfde methoden en met dezelfde diepgang als de eerder onderzochte alternatieven worden onderzocht in het MER.
In geval van onzekerheid over de juridische aanvaardbaarheid van wijzigingen die het gevolg zijn van voortschrijdend inzicht moet bekeken worden hoe deze wijzigingen procedureel kunnen geformaliseerd worden.
Voor de generieke plan-MER-procedure zijn er in essentie twee mogelijkheden: het opstellen van aanvullende richtlijnen of het overdoen van de terinzagelegging van de kennisgeving. Het formuleren van aanvullende richtlijnen is een redelijk eenvoudige procedurele stap. Deze methode kan gebruikt worden in gevallen waarbij geen inbreuk wordt gedaan op de rechten van de insprekers tijdens de terinzagelegging van de kennisgeving. Ze bevestigen doorgaans afspraken die binnen het m.e.r.-proces al gemaakt zijn, en hebben geen zware consequenties voor de uitvoering ervan. Een nieuwe terinzagelegging is een veel ingrijpendere procedurele stap. Dit houdt in dat de kennisgeving wordt aangepast aan de nieuwe inzichten en opnieuw ter inzage wordt gelegd. Daarna worden nieuwe richtlijnen geschreven. Afhankelijk van de inspraakreacties (en hun weerslag in de richtlijnen) kan dit betekenen dat delen van het onderzoek moeten overgedaan worden. Een nieuwe terinzagelegging is dus een stap die zoveel mogelijk moet vermeden worden door reeds bij de aanvang van het proces voldoende aandacht te hebben voor de plan of projectdefinitie en de mogelijke alternatieven. Een nieuwe terinzagelegging is dan alleen nodig voor zeer ingrijpende wijzigingen in de plan- of projectdefinitie, al dan niet in combinatie met het formuleren van nieuwe varianten of alternatieven, die er in feite op neerkomen dat een volledig nieuw plan, project of alternatief moet beoordeeld worden.
Dezelfde overwegingen moeten gemaakt worden voor de geïntegreerde RUP/MER-procedure. Ook binnen deze procedure moet voor ingrijpende wijzigingen afgewogen worden of er een stap terug gezet moet worden, door vb. in de scopingnota een aangepaste of aangevulde werkwijze te bekrachtigen, eventueel voorafgegaan door nieuwe inspraak van het publiek. De mogelijkheid om verschillende scopingnota's op te stellen is hier expliciet opgenomen in de regelgeving.
Voor project-MER's kan men in dergelijke gevallen een tweede scopingsadvies vragen. Er wordt echter benadrukt dat door de integratie van de project-MER-procedure in de omgevingsvergunningsprocedure het project beschreven in het MER en de vergunningsaanvraag één op één moet zijn. Bij het indienen van de vergunningsaanvraag moet het MER opgesteld zijn volgens de methodologie die op dat ogenblik beschikbaar is en moet het project-MER dus actueel zijn. Het MER wordt namelijk pas goedgekeurd tijdens de vergunningsprocedure. In geval van ingrijpende wijzigingen aan het project of methodologie, kan het in bepaalde gevallen raadzaam zijn om een nieuw MER-proces op te starten.
Voortschrijdend inzicht NA het m.e.r.-proces
Vóór de integratie van de project-m.e.r.-procedure in de vergunningsprocedure en de plan-m.e.r.-procedure in de RUP-procedure, en de wijziging aan het DABM i.v.m. het "openhouden" van het MER tot na het openbaar onderzoek (beiden sinds 1 mei 2017) kon het voorkomen dat een plan-MER niet meer actueel was op het moment van de besluitvorming. Het was problematisch dat het MER na de goedkeuring niet meer aangepast kon worden.
De generieke plan-MER-procedure is echter aangepast zodat er een ontwerp-MER, en geen goedgekeurd MER, mee in openbaar onderzoek gaat. Als er op basis van advies en inspraak dan zou blijken dat het MER nog bijgesteld moet worden, dan kan dat nog.
Ook de geïntegreerde RUP/MER-procedure is er uiteraard op gericht dat het RUP en het plan-MER optimaal op mekaar afgestemd zijn.
Ook voor project-MER's is de werkwijze aangepast aangezien het MER wordt goedgekeurd tijdens de vergunningsprocedure en dus steeds actueel is op het moment van de beslissing over de vergunning. Een uitzondering kan zich voordien als het MER gebruikt wordt voor meerdere vergunningsaanvragen. Het MER wordt dan goedgekeurd in de eerste vergunningsaanvraag en moet bij de volgende vergunningsaanvraag niet meer goedgekeurd worden, als het nog actueel is (cfr. art. 23 van het omgevingsvergunningsdecreet).
De problematiek van voortschrijdend inzicht na het m.e.r.-proces is bijgevolg enkel nog van toepassing voor plan-m.e.r.-screeningsnota's, ontheffingsnota's en project-MER's bruikbaar in verschillende vergunningsprocedures.
Als er geruime tijd kan verstrijken tussen het goedkeuren van een MER of het verlenen van een ontheffing en de verdere beslissing over het plan of project, en de feiten of inzichten zijn in die periode veranderd, moet nagegaan worden of de informatie uit het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota nog voldoende actueel is. Uitgangspunt moet zijn dat de onderbouwing van de beslissing over een plan of een project nog steeds gebaseerd kan worden op de informatie uit het MER, de ontheffings- of screeningsnota.
Over de houdbaarheid of geldigheid van een MER of screeningsnota zijn geen specifieke bepalingen opgenomen in de regelgeving. Algemeen geldt wel dat de gegevens in een MER/ontheffingsnota/screeningsnota voldoende actueel moeten zijn. Vragen die daarbij een rol spelen zijn:
- is mijn project of plan nog hetzelfde?
- is de omgeving gewijzigd?
- zijn er relevante wijzigingen in regelgeving relevant voor het project of plan?
- zijn er andere methodologieën inzake effectbeoordeling of beoordelingskaders gekend die leiden tot andere conclusies?
Indien voortschrijdend inzicht niet leidt tot andere milieueffecten en conclusies in het MER, kan men oordelen dat het MER nog bruikbaar is in de verdere besluitvorming en bijgevolg nog actueel is.
Met betrekking tot de ontheffingsbeslissing voor projecten is in het DABM wel een termijn opgenomen waarbinnen het project aangevangen moet zijn (in de praktijk: de vergunningsaanvraag moet ingediend zijn). Deze termijn is maximum vier jaar. Daarnaast vermeld artikel 4.3.3. § 6 expliciet dat de ontheffing in elk geval vervalt zodra de initiatiefnemer zijn vergunningsaanvraag niet heeft ingediend binnen een termijn van vier jaar na de ontheffingsbeslissing. Als de vergunningsaanvraag niet binnen deze termijn wordt ingediend, dan vervalt de beslissing en dient een nieuw verzoek tot ontheffing ingediend te worden of een project-MER te worden opgesteld.