Milieueffectrapportage moet besluitvorming helpen voorbereiden en ondersteunen. Goede besluitvorming heeft er baat bij dat de conclusies van een MER (met betrekking tot de te verwachten effecten en tot de milderende maatregelen die nodig zijn) goed onderbouwd zijn. Onzekerheden kunnen deze onderbouwing ondermijnen.
Het is dus belangrijk dat onzekerheden zoveel mogelijk uitgesloten worden of, als dat niet kan, minstens duidelijk geïdentificeerd en vermeld worden. Besluitvorming gebeurt immers bijna altijd in een context van (partiële) onzekerheid. Het is daarbij belangrijk dat de aard en eventueel de omvang van de onzekerheden gekend zijn, zodat een strategie kan ontwikkeld worden om met de onzekerheden om te gaan en de bijhorende risico's te beheersen.
Onzekerheden zijn doorgaans groter bij MER's dan bij ontheffings- en screeningsnota's. Niettemin kunnen de principes uit dit hoofdstuk mutatis mutandis ook op deze instrumenten toegepast worden.
Onderstaande figuur kadert onzekerheid in een MER in haar relatie tot onbetrouwbaarheid (van de uitspraken in het MER) en risico's (met betrekking tot de besluitvorming en de gevolgen ervan voor de leefomgeving). In dit document gaat het in de eerste plaats over onzekerheid bij de effectvoorspelling; het is echter belangrijk de relatie hiervan tot de conclusies van het MER en tot de doorwerking ervan in de besluitvorming goed te onderkennen.
Bij de stappen van onzekerheid tot onbetrouwbaarheid en van onbetrouwbaarheid tot risico komt steeds interpretatie kijken, zowel door deskundigen als door beslissers en beleidsmakers. Bij de interpretatie van de effecten en de eindrapportage ervan in het MER bijvoorbeeld maakt de deskundige of MER-coördinator doorgaans een aantal (impliciete of expliciete) aannames. Deze aannames en interpretaties (in meer of mindere mate waardenvrij en/of expliciet gemaakt) kunnen een belangrijk effect hebben op de mate waarin onzekerheden bij de effectbepaling uiteindelijk doorwerken in risico's voor de leefomgeving.
Figuur Onzekerheid in een MER in relatie tot onbetrouwbaarheid (van de uitspraken in het MER) en risico's (met betrekking tot de besluitvorming en de gevolgen ervan voor de leefomgeving)
Bron van figuur: Effectrapportages en management van infrastructuurprojecten: van risicobron tot risicobeheersing. Niekerk en Arts, 2008
Onzekerheden in een MER kunnen van verschillende aard zijn. Ze kunnen hun oorsprong vinden in onder meer:
Dit soort onzekerheden dient door de deskundige zelf geïdentificeerd te worden en gerapporteerd te worden in het MER.
Ook andere elementen kunnen echter leiden tot betwistbare conclusies in het MER en tot verkeerde besluitvorming op basis van deze conclusies. Een voorbeeld is de specifieke manier waarop de effecten worden voorgesteld onder vorm van kaarten en grafieken (of de interpretatie die eraan gegeven wordt), of het inzetten van niet-aangepaste afwegingsmethodes. Het is de taak van de MER-deskundigen en de MER-coördinator, het Team Mer en de adviesverlenende instanties om oog te hebben voor deze aspecten.
Onzekerheid kan te maken hebben met fundamentele (maar vaak in principe invulbare) 'leemten in de kennis' (zie ook deel 'Leemten in de kennis' waar wordt ingegaan op de consequenties van dergelijke leemten (en onzekerheid in het algemeen) voor de besluitvorming), maar ook met de onvoorspelbaarheid van de reactie van een bepaald systeem. Hoe complexer een systeem, hoe groter doorgaans de inherente onzekerheden en hoe moeilijker deze onzekerheden in te vullen zijn. Dit verklaart mee waarom voorspellingen met betrekking tot biologische systemen een grotere 'ingebouwde' onzekerheid hebben dan voorspellingen met betrekking tot fysische systemen.
In een aantal gevallen is de kansverdeling van de mogelijke uitkomsten gekend, en dan is het mogelijk de onzekerheid uit te drukken in statistische termen. In de meeste gevallen echter is enkel geweten dat iets niet (zeker) geweten is. Soms kan de onzekerheid in kaart gebracht worden met behulp van (model)scenario's, waarbij gezocht wordt naar de 'bandbreedte' van de effecten in functie van bepaalde inputvariabelen. In een aantal andere gevallen wordt men echter geconfronteerd met 'erkende onwetendheid': er is geweten dat er onzekerheid is, maar er is geen manier om in te schatten hoe groot die is.
Onderstaande tabel geeft een beeld van de orde van grootte van de onzekerheden zoals ze zich kunnen voordoen bij effectprognoses in het kader van milieueffectrapportage.
Tabel Grootte-orde van onzekerheden zoals ze zich kunnen voordoen bij effectprognoses in het kader van milieueffectrapportage
Bron van tabel: Factsheet "Onzekerheden in effectvoorspellingen" (2018), Commissie voor de milieueffectrapportage, Nederland.
Zoals men kan vaststellen zijn de onzekerheidsmarges soms zeer aanzienlijk. Vermits het niet altijd mogelijk is deze onzekerheden te verkleinen (omdat ze inherent zijn aan het systeem of aan het systeemmodel) is het belangrijk deze onzekerheid te duiden en er rekening mee te houden bij de besluitvorming. Om een idee te krijgen van de 'bandbreedte' waarin een bepaald effect zich afspeelt kan men bijvoorbeeld uitgaan van een pessimistisch (of 'worst case') of een optimistisch effectscenario. De kans is dan groot dat het werkelijke effect (dat niet a priori gekend is) zich ergens binnen deze marge zal bevinden. De besluitvorming kan hier dan rekening mee houden, waarbij ze ook in overweging kan nemen hoe groot de kans is dat een bepaald scenario (bv. pessimistisch dan wel optimistisch) zich voordoet.
De MER-deskundige moet expliciet rekening houden met het bestaan van dergelijke onzekerheidsmarges bij het formuleren van zijn besluiten. Als er redenen zijn om aan te nemen dat een bepaald resultaat binnen de onzekerheidsmarge van een bepaald model valt moet dit gerapporteerd worden en moeten hier conclusies uit getrokken worden. De voor de hand liggende conclusie is dat in dit geval niet met absolute zekerheid kan gesproken worden over een 'aanzienlijk effect'. In zo'n geval moet de onzekerheid ofwel weggewerkt worden (door bijvoorbeeld, voor zover mogelijk, te werken met een alternatief model met een kleinere onzekerheidsmarge) ofwel moet bekeken worden hoe met die onzekerheid kan omgegaan worden.
Rekening houden met de invloed op de besluitvorming
Een belangrijk aspect van onzekerheden is de mate waarin onzekerheden een invloed hebben op een bepaalde conclusie. Als de onzekerheid in de waarde van een modelparameter geen wezenlijke invloed heeft op een modeluitkomst is deze onzekerheid uiteraard niet belangrijk. Ook als de onzekerheid wel aanleiding zou geven tot andere modeluitkomsten, maar deze hebben geen wezenlijke invloed op de besluitvorming (bv. de keuze tussen het ene of het andere alternatief), bijvoorbeeld omdat andere beslissingscriteria de doorslag geven, kan de onzekerheid in die modelparameter aanvaardbaar zijn. Hoe dan ook blijft het dan belangrijk het bestaan van de onzekerheid duidelijk aan te geven.
Als er redenen zijn om aan te nemen dat het effect van een bepaalde onzekerheid op de besluitvorming potentieel groot is, dan moet zeker aangegeven worden of de onzekerheid in positieve en/of negatieve zin speelt: is het resultaat een over- of een onderschatting van het effect, of zijn beide mogelijk? Bij een overschatting bestaat het gevaar van een onnodige investering in milderende maatregelen, of zelfs in het afzien van een voor het overige maatschappelijk nuttig project. Dat gevaar bestaat met name als men, bij gebrek aan informatie, uitgaat van de slechts denkbare situatie als basis om de milieueffecten in te schatten. Bij een onderschatting bestaat dan weer de kans dat de effecten erger zijn dan voorzien, en dat er geen of niet de juiste maatregelen zijn genomen om er mee om te gaan.
Optie: Kiezen voor een worst-case benadering
Bij deze benadering gaat men uit van de slechtst mogelijke hypothese of uitkomst. Achterliggende gedachte is daarbij dat op die manier de effecten zeker niet onderschat worden en dat zo het voorzorgsprincipe toegepast wordt. Vaak is dit echter ook een gemakkelijkheidsoplossing, die, zoals hoger gezien, ook nadelen heeft en niet leidt tot efficiënte oplossingen.
Optie: Kiezen voor een adaptieve strategie
Een goede manier om met onzekerheden om te gaan in een MER is het volgen van een zogenaamde 'adaptieve strategie'. Dit houdt in dat de onzekerheid wordt erkend en zo mogelijk begroot; het besluit wordt genomen op basis van de meest waarschijnlijke uitkomst, maar tegelijk wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat het in werkelijkheid anders uitdraait. Dit betekent bijvoorbeeld dat op voorhand milderende maatregelen en een bijhorende strategie (of strategieën) worden uitgewerkt. Het al dan niet in werking treden van die strategieën wordt 'getriggerd' door een duidelijk omschreven monitoringsprogramma met bijhorende grenswaarden voor actie. Als men er a priori een idee van heeft hoe groot de onzekerheidsmarge op het fenomeen is, dan is gekend binnen welke grenzen het effect zich kan voordoen en kunnen de strategieën hier op voorhand op afgestemd worden. Ook als deze kennis ontbreekt is het echter mogelijk op voorhand een strategie uit te werken voor situaties waarbij de gevolgen erger zouden zijn dan voorzien. In alle gevallen is monitoring een essentieel onderdeel van deze aanpak (zie ook deel 'Monitoring' met betrekking tot de voorwaarden waar een goede monitoring moet aan voldoen).
Een adaptieve strategie erkent een MER als een onderdeel van een breder besluitvormingsproces; dit houdt in dat niet op alle onzekerheden per se binnen de contouren van het m.e.r.-proces een antwoord moet gegeven worden.
In de praktijk blijkt wel dat de adaptieve strategie (voor project-MER's) soms moeilijk vergunningstechnisch te realiseren is. Mogelijkheden om hieraan tegemoet te komen zijn het opleggen van een beperkte vergunningstermijn of het werken via de procedure van de bijzondere voorwaarden. Voorwaarde is wel dat het monitoringprogramma zo is opgesteld dat de relatie tussen een waargenomen effect en de vergunde installatie ondubbelzinnig kan vastgesteld worden.
Voor plan-MER's is er geen strikt vergunningstechnisch probleem maar bij een plan-MER ter onderbouwing van een bestemmingswijziging stelt zich een gelijkaardig probleem: een bestemmingswijziging kan niet voorwaardelijk of beperkt in de tijd vastgelegd worden. Een adaptieve strategie heeft hier dan ook niet veel zin. Het toepassen van een adaptieve strategie wordt best voorbehouden aan het project-MER niveau.
Opengooien van het vraagstuk
Het is belangrijk zich te realiseren dat het identificeren van en omgaan met onzekerheden niet alleen een technisch-wetenschappelijk vraagstuk is, maar ook een maatschappelijk. Verschillende stakeholders kunnen verschillende inzichten hebben in wat een onzekerheid is, en met betrekking tot de vraag hoe belangrijk die onzekerheid is voor de besluitvorming. Door deskundigen impliciet gemaakte aannames bijvoorbeeld zijn niet altijd waardenvrij (zie bijvoorbeeld Kloprogge, van der Sluijs en Petersen (2009)), ook al is de deskundige zich daar zelf niet noodzakelijkerwijze van bewust. Expliciteren van deze aannames (of meer algemeen, het opentrekken van het debat met betrekking tot de vraag waar de onzekerheden gesitueerd zijn en of dit relevant is voor de besluitvorming) kan helpen bij een betere besluitvorming. Dit hoeft niet steeds binnen het strikte kader van het MER te gebeuren, maar is wel belangrijk in het kader van de bredere besluitvorming rond belangrijke en maatschappelijk gevoelige onderwerpen. Het gaat dan om situaties die beroep doen op wat door Funtowicz en anderen 'post normal science' is genoemd, gekenmerkt door een zeer grote mate van onzekerheid, een hoge urgentie, het falen van de klassieke wetenschap om kwaliteitsvolle oplossingen te bieden, en het bestaan van verschillende legitieme maar niet noodzakelijk compatibele visies op de problematiek en op de oplossing ervan. Zeker bij het beoordelen van het effect van een ingreep op zeer complexe systemen (met inherente onzekerheid of variabiliteit) en waarbij veel op het spel staat (bijvoorbeeld bij een ingreep die een natuurgebied van internationaal belang onherstelbaar kan beschadigen, of die grote gevolgen kan hebben voor de gezondheid) is het betrekken van relevante stakeholders van groot belang om tot een kwaliteitsvolle besluitvorming te komen.
In de context van een MER en van het identificeren van en omgaan met onzekerheden zijn de relevante stakeholders in de eerste plaats de 'peers' van de deskundigen. Joint fact finding, peer reviews en externe toetsingen zijn in dat kader belangrijke instrumenten.
Het spreekt voor zich dat de mate waarin het proces van identificeren van en omgaan met onzekerheden wordt opengetrokken in sterke mate afhangt van de context. Bij project-MER's en a fortiori bij ontheffingsaanvragen en screenings, zeker ingeval van projecten met goed gekende oorzaak-gevolgketens en betrouwbare modellen (bv. industriële projecten) is hier weinig noodzaak toe. Hoe complexer het plan of project, hoe veelvuldiger en complexer de oorzaak-gevolgrelaties en hoe groter het maatschappelijke belang, hoe meer de noodzaak zich opdringt om het omgaan met onzekerheden niet te beperken tot het domein van de MER-deskundigen en de adviesverlenende instanties. Dit zal ondermeer het gevolg zijn bij de (strategische) milieueffectbeoordeling van beleidsvoornemens of van grote infrastructuurprojecten met potentieel aanzienlijke effecten op natuur of volksgezondheid.