Deze tekst is gebaseerd op hoofdstuk 3 van de handleiding "Milderende maatregelen" (Antea Group, 2012) die beschikbaar is op de website van het Team Mer. Voor meer details kan de volledige handleiding geraadpleegd worden.
Dit hoofdstuk is voornamelijk van toepassing op plan- of project-MER's. Zoals al eerder gesteld moeten in een ontheffings- of screeningsnota maatregelen die nodig zouden zijn om te kunnen besluiten dat de effecten van een plan of project niet aanzienlijk zijn, in het plan of project zelf geïntegreerd zijn, en kunnen deze dus niet aangehaald worden als 'milderende maatregelen'. Onder de noemer 'milderende maatregelen' zouden slechts maatregelen opgelijst mogen worden die een niet-aanzienlijk effect bijkomend kunnen milderen.
Milderende maatregelen zijn niet hetzelfde als compenserende maatregelen. Compenserende maatregelen hebben in de natuurbehoudswetgeving een specifieke betekenis, en mogen slechts onder bepaalde voorwaarden ingezet worden. Zie hiervoor het deel 'M.e.r. en passende beoordeling'.
Er zijn hoofdzakelijk twee fasen in een plan of project waarin er aandacht gaat naar de milderende maatregelen.
- Bij bepaalde plannen of projecten worden milderende maatregelen reeds opgenomen in het plan- of projectontwerp zelf. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren aan de hand van een voorstudie of afgeleid van gelijkaardige plannen of activiteiten. Er wordt in dit geval gesproken over preventieve maatregelen. Deze preventieve maatregelen vormen dan al een onderdeel van de plan/projectbeschrijving bij de opstart van de m.e.r.-procedure. In het MER kan worden nagegaan of deze maatregelen afdoende zijn om de effecten te milderen.
- Indien de initiatiefnemer van een plan of project nog niet heeft geanticipeerd op voorname milieueffecten tijdens zijn ontwerp, dan zal binnen het MER geëvalueerd worden of er al dan niet maatregelen dienen te worden vooropgesteld. Het zijn deze maatregelen die binnen de milieueffectrapportage gedefinieerd worden als 'milderende maatregelen'. Randvoorwaarden vanuit milieuoogpunt kunnen het plan of project mee vormgeven.
De keuze voor de fase waarin maatregelen naar voor worden geschoven hangt voornamelijk af van de initiatiefnemer zelf. Zo kan ondermeer de draagkracht van de bevolking voor een bepaald plan of project mee een rol spelen in het 'aanbrengen' van maatregelen in vroegere of in latere fase.
In de milieueffectbeoordeling bepaalt de impact van een effect mee de noodzakelijkheid van een maatregel. In de impactbeoordeling zitten immers de van belang zijnde factoren als kwetsbaarheid van de omgeving en grootteorde van het effect inbegrepen.
Voor de effectbeoordeling en significantiekaders wordt er verwezen naar de richtlijnenboeken hieromtrent die (per activiteitengroep of per discipline) zijn opgesteld in opdracht van het Team Mer, zie deel 'Beoordelingskaders en koppeling met noodzaak milderende maatregelen'.
Er dient steeds nagegaan te worden wat het resultaat is van de milderende maatregelen op de beoordeling van milieueffecten. De deskundige dient tevens de impact van de maatregel (met andere woorden het resterend effect) inzichtelijk te maken. Resterende milieueffecten komen voor wanneer de effecten slechts gedeeltelijk kunnen worden opgeheven door milderende maatregelen, of in gevallen waar maatregelen niet mogelijk of niet noodzakelijk zijn. De verschillen zonder en met milderende maatregelen (verminderen van de significantiegraad) bepalen mee de verdere evaluatie en noodzakelijkheid van een maatregel.
De motivering over de noodzakelijkheid van een maatregel en de impact van die maatregel dient door de MER-deskundige inzichtelijk te worden gemaakt. Wees dan ook zo duidelijk mogelijk in de formulering en in de conclusies. Geef indien mogelijk een nodige prioritering aan.
Uit de motivering van de noodzakelijkheid van een maatregel moet duidelijk blijken of de maatregel nodig is om aan een vooropgestelde norm te kunnen voldoen dan wel of de maatregel noodzakelijk is op basis van de impactbeoordeling en expert judgement.
De MER-deskundige dient als uitgangspunt bij de formulering van maatregelen steeds in eerste instantie de initiatiefnemer, de overheid die beslist over het plan en de vergunningverlener voor ogen te houden. Het zijn immers zij die met de maatregelen 'aan de slag' dienen te gaan. Bij het selecteren en doorvoeren van (een aantal) van de voorgestelde milderende maatregelen moet de initiatiefnemer en tevens de vergunningverlenende overheid immers duidelijkheid hebben omtrent de gevolgen van de effecten met en zonder mildering en tevens van de wijze van doorwerking.
Dit houdt in dat bij het voorstellen van maatregelen liefst de volgende algemene krachtlijnen in rekening worden gebracht:
- Maatregelen worden uitgewerkt steeds in nauw overleg tussen initiatiefnemer (met zijn ontwerpers) en MER-deskundige/coördinator; eventuele knelpunten rond uitvoerbaarheid worden indien mogelijk (deels) opgelost dan wel opgelijst;
- Tracht vanuit de praktijk te denken en te werken.
- Wees beknopt doch helder in de formulering.
- Tracht rekening te houden met:
- technische omschrijving en uitvoerbaarheid/haalbaarheid/beperkingen;
- indien mogelijk exacte locatie aanduiding (waar mogelijk op kaart of plan gesitueerd);
- doel van de voorgenomen activiteit;
- geldende juridische en beleidsmatige randvoorwaarden;
- Indien een passende beoordeling in het MER wordt geïntegreerd: maak duidelijk dat de compenserende en milderende maatregelen die worden voorgesteld in de passende beoordeling dwingend van aard zijn. Dit verschil dient eveneens duidelijk uit de conclusie en samenvatting in het MER te blijken.
Maatregelen dienen te voldoen aan een aantal criteria. Stel maatregelen op die SMART zijn, en dus:
- specifiek zijn en waarbij de doelen duidelijk zijn (bijvoorbeeld buffer ten behoeve van visuele hinder of ten behoeve van geluidshinder of ten behoeve van fijn stof-hinder);
- afgestemd zijn op detailleringsgraad plan/project (opgelet: plan-MER's zijn vaak te detaillistisch opgesteld…);
- niet vrijblijvend (niet 'het is aangewezen' of 'bij voorkeur') zijn, waarbij de rangorde en het verschil in noodzaak duidelijk moet zijn;
- uitvoerbaar/technisch haalbaar zijn (bijv. geluidswal met grote hoogte vereist een grote grondoppervlakte);
- hanteerbaar zijn (bijv. het opleggen van een maximale geluidsemissie per m² in de voorwaarden zijn niet meetbaar of controleerbaar en creëert dus rechtsonzekerheid),
- minstens leiden tot naleving van de reglementaire minimumnormen (bijv. Vlarem II, stedenbouwkundige verordeningen, …) voor zover die van toepassing zijn;
- effectief zijn en duidelijk aangeven hoe deze de impact van het effect wijzigen;
- voldoende wetenschappelijk onderbouwd zijn.
- aangeven of deze tijdsafhankelijk zijn: bij de bespreking van het effect van de milderende maatregelen speelt het tijdsaspect een belangrijke rol (bv. voor fauna & flora: aangeven of de milderende maatregel reeds uitgevoerd dient te zijn op het terrein vooraleer de 'negatieve' ingreep wordt uitgevoerd).
- De diepgang / detailleringsgraad van milderende maatregelen afhankelijk maken van:
- het plan/projectniveau en de graad van detaillering van het plan/project,
- schaalniveau;
- Aandacht toespitsen op maatregelen ten behoeve van het oplossen van echte knelpunten en/of binnen de geselecteerde aandachtsgebieden;
- Geef aan of er voor de maatregel nog alternatieve mogelijkheden zijn. Dit geeft meer ruimte in de verdere doorwerking van maatregelen;
- Indien de gevolgen van maatregelen niet te voorspellen zijn, kan overwogen worden om in de maatregelen een middelen- in plaats van een resultaatsverbintenis te benadrukken.
- Effecten en maatregelen dienen voldoende informatie te verschaffen opdat zowel de effectvoorspelling als de invloed van de milderende maatregelen geïnterpreteerd kunnen worden door de beleidsmakers en de vergunningverlenende overheid;
- Stel maatregelen voor die zoveel mogelijk kunnen worden beoordeeld:
- Ingeval de effecten berekend zijn aan de hand van mathematische modellen is het meestal mogelijk om via dezelfde modellen de milderende ingreep te simuleren en het effect hiervan te berekenen en/of voor te stellen via een figuur of kaart.
- Wanneer bepaalde aspecten slechts kwantitatief kunnen worden beoordeeld op projectniveau – en de milderende maatregelen hier ook naar verwijzen – kan worden bekeken of het werken met hypothetische benadering (verschillende aannames best-case en worst-case) kan leiden tot een aanzienlijk verschil in de beoordeling. Indien er geen aanzienlijk verschil optreedt dan kan dit reeds een gedeelte van de onzekerheid wegens het 'doorschuiven' van onderzoek wegnemen.
- De motivering voor de selectie van een maatregel dient voldoende duidelijk te zijn. Breng in rekening dat de expertenkennis hoofdzakelijk bij de MER-deskundige zit en in mindere mate bij de initiatiefnemer of vergunningverlener.
- Denkbare onzekerheden in de effectiviteit van de milderende maatregel moeten worden beschreven.
- Geef aan of de maatregel in zijn algemeenheid geldt of enkel bij overschrijding van een oppervlakte – of aantalscriterium.
- Maatregelen die een belangrijke invloed kunnen hebben binnen andere disciplines kunnen indien mogelijk een bijkomende beoordeling in die specifieke andere discipline ondergaan/doorstaan.