Bij het doorlopen van een m.e.r.-procedure zijn verschillende partijen betrokken. De belangrijkste actoren zijn: de initiatiefnemer van het plan of project, het Team Mer, de adviesinstanties, het team van deskundigen onder leiding van een MER-coördinator, burgers en middenveldorganisaties (het publiek). Adviesinstanties zijn (overheids)instanties waaraan het Team Mer of de initiatiefnemer een advies vraagt. Onder publiek wordt begrepen: één of meer natuurlijke of rechtspersonen en hun verenigingen, organisaties of groepen.
De tabel geeft een overzicht van de betrokkenheid van de verschillende actoren per type m.e.r.-procedure volgens de bepalingen zoals vastgelegd in de regelgeving. Deze tabel toont de minimale verplichtingen volgens de regelgeving. In de praktijk worden vaak ook andere actoren betrokken, zoals bijvoorbeeld adviesinstanties bij een project-MER-ontheffing of MER-deskundigen bij een plan-MER.
Het Team Mer is betrokken bij alle m.e.r.-procedures, behalve bij de project-m.e.r.-screening. Voor deze procedure is het de overheid die beslist over de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag die ook beslist over de project-m.e.r.-screeningsnota.
Onder de tabel wordt kort ingegaan op de rol en de voornaamste taken van elke actor. Dit overzicht is niet limitatief en louter informatief bedoeld.
Tabel Wettelijk betrokken actoren binnen het m.e.r.-proces
| Initiatiefnemer | Team Mer | Adviesinstanties | MER-coördinator | Erkende MER-deskundigen | Burger en middenveldorganisaties | Overheid die beslist over de volledigheid en ontvankelijkheid van de vergunningsaanvraag |
Plan-m.e.r. | |||||||
Opstellen Plan-MER volgens DABM | X | X | X | X | X | ||
Opstellen Plan-MER bij RUP | X | X | X | X | X | ||
Plan-m.e.r.-screening volgens DAMB | X | X | X | ||||
Plan-m.e.r.-screening bij RUP | X | X | X | X | |||
Verzoek tot ontheffing van de plan-MER-plicht | X | X | |||||
Project-m.e.r. | |||||||
Opstellen Project-MER | X | X | X | X | X | X | |
Verzoek tot ontheffing van de project-MER-plicht | X | X | |||||
Project-m.e.r.-screening | X | X | |||||
Complexe projecten | |||||||
Opstellen MER in kader van het voorkeursbesluit | X | X | X | X | X | X | |
Opstellen MER in kader van het projectbesluit | X | X | X | X | X | X | X |
De initiatiefnemer is degene die een programma, een plan of een project wil realiseren. Voor plannen en programma's is de initiatiefnemer steeds een overheidsinstantie. Een private partij kan vragende partij zijn om een plan te laten opmaken maar de initiatiefnemer van het plan is steeds een overheid. Voor projecten kan de initiatiefnemer zowel een private als een overheidsinstantie zijn.
De project-milieueffectrapportage is in Vlaanderen gekoppeld aan de vergunningsprocedures. (Daarnaast is er ook in het bodemdecreet een verwijzing naar de project-m.e.r.-procedure.) Een project-MER, een ontheffingsnota of een project-m.e.r.-screeningsnota horen bij een vergunningsaanvraag (voor een omgevingsvergunning, voor een verkavelingsvergunning, een natuurvergunning, …) voor een m.e.r.-plichtig project. De initiatiefnemer is in dit geval de aanvrager of houder van de vergunning.
De plan-milieueffectrapportage is in Vlaanderen gekoppeld aan het besluitvormingsproces voor bepaalde plannen en programma's. Voorafgaand aan de beslissing over een plan of programma dienen een plan-MER, een ontheffingsnota van plan-MER-plicht of een plan-m.e.r.-screeningsnota opgemaakt te worden. De initiatiefnemer is in dit geval de instantie die het initiatief neemt om een plan of programma op te stellen of te wijzigen.
Voor RUP's kan de initiatiefnemer de Vlaamse regering (voor de gewestelijke RUP's), de deputatie (voor de provinciale RUP's) of het college van burgemeester en schepenen (voor de gemeentelijke RUP's) zijn. De initiatiefnemer voor een RUP is volgens de wetgeving tevens de initiatiefnemer voor de plan-m.e.r.-verplichtingen De wetgeving laat echter toe dat een andere initiatiefnemer de plan-m.e.r.-verplichtingen voor het plan overneemt.
Bij complexe projecten zal de initiatiefnemer eveneens een overheidsinstantie zijn. Het nemen van de startbeslissing en het vaststellen van het voorkeursbesluit of het projectbesluit komt toe aan de Vlaamse Regering, de provincieraad of de gemeenteraad.
De initiatiefnemer van de m.e.r.-plichtige activiteit laat op zijn kosten en onder zijn verantwoordelijkheid een milieueffectrapport, een ontheffingsnota of een screeningsnota opstellen. Voor een project-MER moet hij daarvoor verplicht beroep doen op een team van erkende MER-deskundigen onder leiding van een erkende MER-coördinator, voor een plan-MER op een erkende MER-coördinator. Voor de opmaak van een ontheffingsnota of een screeningsnota is de medewerking van een erkend Mer-deskundige of MER-coördinator niet vereist maar in de praktijk gebeurt dit wel vaak voor ontheffingsnota's en uitzonderlijk voor screeningnota's.
De initiatiefnemer van een project is niet te verwarren met de bevoegde overheid die de uiteindelijke beslissing (m.a.w. de vergunningverlenende overheid) neemt over het project, nadat het project-MER, de ontheffings- of de screeningsnota is opgemaakt/goedgekeurd. Voor plannen en programma's is de overheid die de beslissing neemt (bv. de Vlaamse regering, de provincieraad of de gemeenteraad), eveneens de initiatiefnemer.
Tot de belangrijkste taken van de initiatiefnemer behoren:
Eén van de belangrijkste aspecten van de effectiviteit van een m.e.r.-proces is communicatie tussen de verschillende betrokkenen. De initiatiefnemer en de MER-coördinator moeten, naast het meestal voorziene (informeel) overleg met het Team Mer, geregeld overleg plegen over de inhoudelijke en methodologische aspecten, de procedure en de timing van het proces. Ook met de MER-deskundigen en de verschillende adviesverlenende instanties is communicatie belangrijk. De initiatiefnemer voorziet daarom best voldoende tijd en middelen voor werkvergaderingen en terreinbezoeken .
Team Mer heeft drie hoofdtaken. Het team doet aan (1) procesbegeleiding en (2) kwaliteitsbeoordeling bij milieueffectrapportage over programma's, plannen en projecten. Het treedt ook op als (3) kenniscentrum over milieueffectrapportage en zorgt zo voor de opbouw en verspreiding van kennis over en tools voor milieueffectrapportage.
Het Team Mer (in het DABM wordt de term 'administratie' gebruikt) is verantwoordelijk voor de begeleiding van de milieueffectrapportage (m.e.r.) voor plannen, programma's en projecten in het Vlaamse Gewest. Het Team Mer beoordeelt milieueffectrapporten, ontheffingsnota's en plan-m.e.r.-screeningsnota's en is ook bevoegd voor het beleid inzake milieueffectrapportage.
Het Team Mer staat in voor de (proces)begeleiding tijdens en het optimaal verloop van de milieueffectrapportage en zorgt voor de beoordeling van de milieukwaliteit van plannen en projecten met het oog op een leefbaar Vlaanderen: zij toetst aan de regelgeving, leest en becommentarieert rapporten, verleent advies en organiseert overleg met alle betrokken partijen (uitgezonderd het publiek). Naast procesbegeleiding en kwaliteitsbewaking is het ontwikkelen en beheren van kennis en methodieken inzake milieueffectrapportage een derde belangrijke kerntaak.
De belangrijkste taken van Team Mer, tijdens de m.e.r., zijn:
Niet al deze taken zijn wettelijk verplicht, zie procedures project-m.e.r. en plan-m.e.r.
Bepaalde documenten (zoals kennisgevingen, aanmeldingen, MER's, ontheffingsnota's, plan-m.e.r.-screeningsnota's) en bepaalde beslissingen van Team Mer worden in het kader van de actieve openbaarheid op de website van het Team Mer geplaatst (dossierdatabank).
Daarnaast heeft het Team Mer een adviserende rol bij de erkenning en opvolging van erkende MER-deskundigen en erkende MER-coördinatoren en staat zij in voor de beleidsvoorbereiding over m.e.r. op niveau van het Vlaams Gewest.. Zij zorgt ook voor diverse handleidingen (onder andere over de interpretatie van de rubrieken uit het project-m.e.r.-besluit) en voor de richtlijnenboeken en -systemen en zij levert toelichting bij de diverse procedures en wetgeving inzake milieueffectrapportage. Het Team Mer organiseert op regelmatige basis studiedagen, beheert de website en geeft een digitale nieuwsbrief over milieueffectrapportage uit.
De contactgegevens van het team Mer zijn:
Vlaamse Overheid
Departement Omgeving
Afdeling Gebiedsontwikkeling, Omgevingsplanning en -Projecten
Team Mer
Graaf de Ferrarisgebouw
Koning Albert II-laan 20 bus 8
1000 Brussel
02 553 80 79
mer@vlaanderen.be
https://omgeving.vlaanderen.be/milieueffectrapportage
De adviesinstanties zijn de administraties van de beleidsdomeinen op Vlaams of federaal niveau die voor het project of plan relevant zijn en de betrokken lokale overheden op provinciaal en/of gemeentelijk niveau. Per m.e.r.-proces bestaat regelgeving die bepaalt in welke gevallen bepaalde instanties om advies gevraagd moeten worden. Op vrijwillige basis kan ook aan andere instanties advies gevraagd worden.
De taak van de adviesinstanties bij m.e.r.-procedures is algemeen om het Team Mer bij te staan in haar taak om te waken over de kwaliteit van de milieubeoordeling. De taak van de adviesinstanties is om (tijdig) alle mogelijkheden en knelpunten ten aanzien van een plan of project en/of de specifieke (sector)bekommernissen aan te geven en aandachtspunten te formuleren waarbij zo nodig een onderscheid gemaakt wordt tussen normen enerzijds en zogenaamde zorgplichten en doelstellingenformuleringen anderzijds.
Belangrijk om aan te geven is dat de aard van de te geven adviezen verschilt per procedure, per procedurestap en ook per niveau (planniveau, projectniveau of complex project (voorkeur- of projectbesluit)):
Het betrekken van adviesinstanties in een vroeg stadium (tijdens het m.e.r.) moet er toe leiden dat reeds bepaalde aspecten zo vroeg mogelijk in het m.e.r.-proces kunnen worden uitgeklaard . Om die manier wordt vermeden dat deze aspecten knelpunten vormen in de latere besluitvorming. Tijdens de m.e.r.-fase zijn deze aspecten de te onderzoeken milieueffecten en noodzakelijk geachte milderende maatregelen. Op basis van de informatie uit de m.e.r.-fase kan dan een beslissing genomen worden (over de vergunning, het plan of bij een voorkeurs of projectbesluit).
In Vlaanderen moet een project-MER (voor wat betreft de sleuteldisciplines) opgemaakt worden door erkende MER-deskundigen onder leiding van een erkende MER-coördinator. Zie ook de Deontologische code in verband met milieueffectbeoordelingen voor meer details over de onafhankelijkheid, de procedure en de voorwaarden voor erkenning en de beschrijving van de taken van MER-deskundigen en –coördinator.
De erkende MER-coördinator en de erkende MER-deskundigen die een project-MER opstellen, mogen geen belang hebben bij het voorgenomen project of de alternatieven, noch betrokken worden bij de latere uitvoering van het project. Ze voeren hun opdracht volledig onafhankelijk uit (cf. artikel 4.3.6 van het DABM). De erkende MER-deskundigen stellen het project-MER op in overeenstemming met de m.e.r.-richtlijnenboeken en -systemen en in voorkomend geval met het scopingsadvies voor het specifieke project-MER.
Een plan-MER moet opgesteld worden door een erkende MER-coördinator. De erkende MER-coördinator mag geen belang hebben bij het voorgenomen plan of programma of de alternatieven, noch betrokken worden bij de latere uitvoering van het plan of programma (cfr. art. 4.2.9 van het DABM). Hij voert zijn opdracht volledig onafhankelijk uit en geeft in voorkomend geval leiding aan een team van medewerkers dat geheel of gedeeltelijk door de initiatiefnemer ter beschikking wordt gesteld. De erkende MER-coördinator waakt erover dat de samenstelling van het team van medewerkers het mogelijk maakt om het plan-MER op te stellen in overeenstemming met het MER-richtlijnensysteem en met inhoudsafbakening en richtlijnen of scopingsnota voor het specifieke plan-MER. Alhoewel via de regelgeving niet verplicht wordt ook een plan-MER in de praktijk vaak opgesteld door erkende MER-deskundigen voor de sleuteldisciplines.
In de praktijk werken erkende MER-deskundigen voor een studiebureau of opereren ze op zelfstandige basis. Een deskundige is verantwoordelijk voor het uitwerken van één of meerdere disciplines (waarvoor hij/zij een erkenning heeft) in het milieueffectrapport. Voor volgende disciplines (en deeldomeinen) kan een erkenning aangevraagd worden:
Een ontheffingsnota of een project-m.e.r.-screening moet wettelijk gezien niet door erkende MER-deskundigen opgesteld worden; in de praktijk gebeurt dit echter dikwijls wel voor ontheffingsnota's. Beide documenten kunnen ook door de initiatiefnemer opgemaakt worden. In de praktijk voeren (milieu)studiebureaus deze taak ook dikwijls uit.
De MER-coördinator heeft een belangrijke rol, hij of zij zorgt voor de samenhang van het MER, zowel op organisatorisch als inhoudelijk vlak en staat in voor het (intern) overleg tussen de verschillende MER-deskundigen en het (extern) overleg met de initiatiefnemer en het Team Mer.
Voor de specifieke rol en taken van de erkende MER-deskundigen en de MER-coördinator, die allen als objectieve en onafhankelijke deskundigen optreden, kan verwezen worden naar de codes van goede praktijk die op de website van het Team Mer staan. Deze codes passen in het kader van het algemeen streven naar een kwaliteitsvolle milieueffectrapportage (zowel naar inhoud als naar procesverloop). De er in opgenomen taken en principes zijn afgestemd met de wettelijk vastgelegde procedurele en inhoudelijke vereisten van een milieueffectrapport en worden ook als leidraad bij de adviesverlening over erkenningsaanvragen en als toetsing bij de periodieke evaluatie van de erkende deskundigen (volgens VLAREL) gehanteerd (zie de procedure en de voorwaarden voor erkenning).
De MER-coördinator voert de scoping uit, selecteert de nodige deskundigen en leidt het team van deskundigen. Belangrijke taken van de MER-coördinator zijn de informatiedoorstroming tussen alle betrokken partijen (deskundigen onderling en met de initiatiefnemer en het Team Mer), de inhoudelijke afstemming tussen de verschillende disciplines (projectbeschrijving, aannames, effecten en milderende maatregelen), het opmaken van de inleidende en besluitende hoofdstukken in het MER en het opstellen van de niet-technische samenvatting. De MER-coördinator moet de evoluties in de wetgeving inzake milieueffectrapportage en leefmilieu opvolgen, een basiskennis hebben van de verschillende milieudisciplines en deeldomeinen (ook van te behandelen aspecten waarvoor geen erkende deskundige vereist is of die niet als sleuteldiscipline uitgewerkt moeten worden), de richtlijnenboeken/systemen en handleidingen betreffende milieueffectrapportage toepassen en de overlegvergaderingen met het Team Mer bijwonen. Ten aanzien van zijn opdrachtgever, de initiatiefnemer, speelt de MER-coördinator een belangrijke rol bij het interpreteren van de adviezen en inspraakreacties en bewaakt hij of zij de afgesproken tijdsplanning en het budget. In het bijzonder zorgt de MER-coördinator er voor dat het definitieve MER voldoet aan de bepalingen en vereisten opgenomen in de richtlijnen voor het MER.
De MER-deskundige staat in voor een correcte scoping binnen zijn/haar discipline en dient aanwezig te zijn bij overlegmomenten tijdens het MER-proces in het geval de betrokken discipline een sleuteldiscipline is voor het MER. Van elke erkende MER-deskundige wordt verwacht dat hij of zij op de hoogte is van de meest recente ontwikkelingen in zijn/haar vakgebied (onderzoek, wetgeving, MER-methodiek), dat de richtlijnen voor het MER van toepassing voor de betrokken discipline gevolgd worden en dat de beschikbare richtlijnenboeken en -systemen gebruikt worden.
De inspraakmogelijkheden voor burgers en middenveldorganisaties tijdens het m.e.r.-proces zijn afhankelijk van de gevolgde procedure. Bij de opmaak van een RUP zijn er bijvoorbeeld twee verplicht openbare momenten; een publieke raadpleging in het begin van het proces en een openbaar onderzoek in een latere fase. Bij de opmaak van een project-MER is het participatiemoment tijdens het voortraject, naast het openbaar onderzoek over de vergunningsaanvraag, dan weer een facultatieve stap. Bij een ontheffingsaanvraag van de project-MER-plicht is er geen terinzagelegging voorzien. Een ontheffingsaanvraag wordt goedgekeurd voorafgaand aan het indienen van de vergunningsaanvraag.
Naast de wettelijk verplichte inspraakmogelijkheden kunnen op vrijwillige basis bijkomende participatiemomenten georganiseerd worden.
Voor de specifieke inspraakmogelijkheden per procedure verwijzen we door naar deel 4 Regelgeving en procedures. Per procedure kunnen er andere vereisten zijn naar bekendmaking en termijn van de inspraakperiode.
Als een plan of project (gewest)grensoverschrijdende effecten kan veroorzaken kan dit een invloed hebben op de termijnen.
In een aankondiging voor een terinzagelegging of openbare raadpleging zal steeds duidelijk vermeld staan op welke wijze reacties kunnen overgemaakt worden.
Het belangrijkste doel van de raadpleging van het publiek is het verzamelen van alle aanwezige nuttige kennis. Door deze informatie-uitwisseling kan het plan of project beter worden, kan het draagvlak ervoor vergroten en kan eventueel vertraging in het verdere procesverloop voorkomen worden.
Bij participatie in een vroeg stadium zijn reacties die gegeven worden vanuit kennis van en inzicht in de omgeving vaak een meerwaarde. Het kan bijvoorbeeld gaan over:
Reacties zoals "ik ben tegen het project", "ik wil niet dat het plan doorgaat", ... zijn begrijpelijke reacties, maar bieden inhoudelijk geen meerwaarde voor het onderzoek naar de milieueffecten.
In tegenstelling tot een participatie in een vroeg stadium (van het m.e.r.-proces), kunnen bij een openbaar onderzoek over een ontwerp-plan of vergunningsaanvraag wel bezwaarschriften tegen het plan of project ingediend worden. In die fase is het ontwero-plan-MER of project-MER reeds opgesteld en kan er ook nog op gereageerd worden (het MER is nog niet goedgekeurd of er is nog geen finale kwaliteitsbeoordeling door het Team Mer gebeurd). Het MER is bij een dergelijk openbaar onderzoek bruikbaar als instrument om bezwaarschriften te onderbouwen, maar ook een basis om ze te weerleggen. Bij m.e.r.-screenings en ontheffingsprocedures kan er niet meer gereageerd worden op de inhoud van het m.e.r.-dossier (het Team Mer of de vergunningverlenende overheid heeft deze documenten reeds goedgekeurd of heeft er over beslist) maar kan de informatie uiteraard wel gebruikt worden om bezwaren te onderbouwen of weerleggen.