Algemeen

Zoals eerder aangegeven (zie Doel milieueffectrapportage) is milieueffectrapportage (m.e.r.), in welke vorm dan ook (dus via milieueffectrapporten, ontheffingsnota's of screeningsnota's) erop gericht het milieubelang zijn rechtmatige plaats te geven in de besluitvorming. Milieueffectrapportage staat met andere woorden steeds ten dienste van de besluitvorming, of ze nu betrekking heeft op een project, een plan of een programma, en wat ook de ernst van de effecten is.

Het DABM stelt met betrekking tot het thema 'doorwerking in de besluitvorming' in artikel 4.1.7: "De overheid houdt bij haar beslissing over de voorgenomen actie, en in voorkomend geval ook bij de uitwerking ervan, rekening met het goedgekeurde rapport of de goedgekeurde rapporten en met de opmerkingen en commentaren die daarover werden uitgebracht.

Zij motiveert elke beslissing over de voorgenomen actie in het bijzonder op volgende punten:

  1. de keuze voor de voorgenomen actie, een bepaald alternatief of bepaalde deelalternatieven (…);
  2. de aanvaardbaarheid van te verwachten of mogelijke gevolgen voor mens of milieu van het gekozen alternatief;
  3. de in het rapport of de rapporten voorgestelde maatregelen"

Milieueffectrapportage heeft ook een duidelijke beleidsondersteunende functie. Onder meer via de milieueffectrapportage bewaakt de overheid de compatibiliteit van initiatieven (plannen of projecten) met het door haar gevoerde milieubeleid.

In de regelgeving is de relatie tussen project-m.e.r. en besluitvorming verankerd in het kader van het verlenen van omgevingsvergunningen. Voor project-m.e.r.-plichtige activiteiten (cf. bijlage I, bijlage II en bijlage III bij het project-m.e.r.-besluit van 10 december 2014) kan pas een vergunning worden verkregen nadat een MER werd opgesteld of ontheffing werd verleend of een project-m.e.r.-screeningsnota werd opgesteld. Voor projecten die niet vergunningsplichtig zijn, zijn er geen verplichtingen op het vlak van project-m.e.r..

Plan-MER's of plan-m.e.r. screeningsnota's worden opgemaakt in het kader van een (meestal) in de regelgeving vastgelegd besluitvormingstraject voor plannen en programma's. Het gaat zowel om plannen of programma's met een strategisch karakter (bv. het kiezen voor of amenderen van bepaalde beleidsopties) als om plannen met een duidelijk operationeel en wettelijk vastgelegd karakter (vb. het vastleggen van bestemmingen in een RUP). In al die gevallen vormt het plan-MER of de screeningsnota een element bij de besluitvorming met betrekking tot het plan of programma.

Getrapte besluitvorming - tiering

Vaak kan besluitvorming gezien worden als een proces in verschillende stappen, van strategisch naar operationeel. De manier waarop dit proces vorm krijgt, wordt soms ook een 'getrapte aanpak' genoemd. Bij deze aanpak hoort ook een getrapte milieueffectenbeoordeling. 

Het basisprincipe van een getrapte aanpak is eenvoudig: de milieueffectenbeoordeling gebeurt in verschillende achtereenvolgende fasen, waarbij in elke fase de beoordeling qua detailniveau niet verder gaat dan wat mogelijk en verdedigbaar is gezien de mate van detail waarin het initiatief zelf uitgewerkt is en gezien de beslissing die het initiatief moet ondersteunen. Zie ook deel Tiering - Diepgang en detailniveau van het milieueffectenonderzoek.

Een voorbeeld uit de ruimtelijke planvorming kan dit verduidelijken. Bij ruimtelijke planvorming kan men doorgaans een progressie vaststellen van planvorming via strategische instrumenten (bv. ruimtelijke beleidsplannen) over programmatorische instrumenten naar uitvoeringsinstrumenten (bv. RUP's) en ontwerpinstrumenten (bv. ontwerpplannen). In een ideale situatie doorloopt het plan deze getrapte besluitvorming en wordt op elk van de beslissingsniveaus rekening gehouden met een specifiek voor dat niveau geschikte milieueffectrapportage: van (strategisch) plan-MER over plan-MER tot project-MER.

Praktijk en aandachtspunten

In alle gevallen is het belangrijk in gedachten te houden dat m.e.r. de besluitvorming ondersteunt, maar ze niet dicteert. Het MER, de ontheffingsnota of de screeningsnota levert informatie aan met betrekking tot de effecten op het milieu van een plan of project of zijn mogelijke alternatieven. Die informatie wordt door de besluitvormer mee in overweging genomen bij zijn autonome afweging van verschillende belangen; het milieubelang is daarbij maar één belang naast bijvoorbeeld financiële, economische, sociale of maatschappelijke belangen. Wél is het zo dat het MER en de m.e.r.-procedure, door hun publieke karakter, vaak een deel worden van het maatschappelijk debat over het plan of project, en daarbij dus een belang krijgen (ook voor de besluitvorming) dat hun belang in de enge zin overstijgt.

De manier waarop een milieueffectbeoordeling doorwerkt in de besluitvorming kan verschillende vormen aannemen. In een aantal gevallen kan het onderzoek informatie aandragen die er toe leidt dat beslist wordt een bepaald plan of project niet uit te voeren, omdat de effecten ervan te negatief zijn en/of de kosten om deze effecten te voorkomen of te milderen te hoog. In een aantal andere gevallen zal uit het onderzoek blijken dat de milieugevolgen van het plan of project verwaarloosbaar zijn, zodat het initiatief ongewijzigd kan uitgevoerd worden. In de meeste gevallen zal, voor MER-plichtige initiatieven, de situatie tussen deze twee extremen gesitueerd zijn: het plan of project heeft wel een aantoonbaar effect op het milieu, maar dit effect is niet van die aard dat het de realisatie ervan in de weg staat. De besluitvormer kiest er dan voor het feit dat de (al dan niet te milderen) milieueffecten aanzienlijk zijn te aanvaarden. De rol van m.e.r. bestaat er in die gevallen in essentie in handvaten aan te reiken aan de besluitvormer, de vergunningverlener en de initiatiefnemer met betrekking tot de wijze waarop het plan of project kan aangepast worden om de effecten zoveel mogelijk te voorkomen of te milderen.

Die handvaten kunnen verschillende vormen aannemen. Vaak ontstaat reeds tijdens het m.e.r.-proces een dynamiek die leidt tot voortschrijdende aanpassingen aan het plan- of projectontwerp en tot een plan of project waarvan de effecten op het milieu uiteindelijk veel minder aanzienlijk zijn dan ze in de uitgangssituatie waren. Men kan hier spreken van een 'dynamische' doorwerking in de besluitvorming. Deze dynamiek kan vooral belangrijk zijn bij grote en maatschappelijk belangrijke plannen of projecten, waarbij de potentiële milieugevolgen initieel groot zijn en gedurende lange tijd doorwerken.

In eenvoudigere situaties blijft het plan of project tijdens het m.e.r.-proces ongewijzigd, maar resulteert dit proces wel in het formuleren van maatregelen die erop gericht zijn de geïdentificeerde effecten te voorkomen of te milderen. Het MER is dan een onderdeel van het ontwerpen van een plan of een project. De doorwerking in de besluitvorming bestaat er dan in dat deze maatregelen een vertaling vinden onder vorm van voorwaarden in de omgevingsvergunning (in het geval van een project) of van een actieprogramma waartoe de initiatiefnemer zich engageert (in het geval van een (overheids)plan of beleidsinitiatief) om de beoogde mildering daadwerkelijk te bereiken. Uiteraard kan de mildering of het voorkomen van de negatieve effecten ook bekomen worden doordat de initiatiefnemer wijzigingen doorvoert aan het plan of project, bijvoorbeeld door bij een RUP de afbakening of de voorschriften aan te passen.

Met name de doorwerking in de vergunningsvoorwaarden en in de afbakening en voorschriften van een RUP is van belang bij de formulering van milderende maatregelen in een MER. In deel Milderende Maatregelen wordt hier dieper op ingegaan. Opdat milderende maatregelen uit een MER geen dode letter zouden blijven (omdat ze door besluitvormers als bijvoorbeeld onnuttig, vaag of niet realistisch worden beschouwd) verdient het aanbeveling dat milderende maatregelen tijdens de eindfase van de m.e.r. zoveel mogelijk worden afgetoetst met de verschillende betrokken partijen, uiteraard zonder dat de onafhankelijkheid van de MER-deskundige hierbij in het gedrang komt.

M.e.r. en integrale belangenafweging

M.e.r. bestudeert de voor- en nadelen van een plan of project vanuit een milieustandpunt (zie ook Deel Kenmerken en doel van milieueffectrapportage). Naar studies met betrekking tot andere thema's (landbouweffecten, externe veiligheid, kosten/baten, …) kan informatief wel verwezen worden, maar het is niet de bedoeling dat deze informatie in het MER mee verwerkt wordt om tot een integrale belangenafweging te komen die steunt op andere dan milieucriteria. In het kader van de project-m.e.r.-richtlijn (2014/52/EU) dient ook de kwetsbaarheid van het project voor risico's op zware ongevallen en/of rampen die relevant zijn voor het project in kwestie, onderzocht te worden.

Vaak ondersteunt de milieueffectrapportage de keuze tussen verschillende alternatieven. Dit is vooral het geval bij plan-MER's, en in mindere mate ook bij project-MER's. Bij ontheffingsaanvragen en zeker bij m.e.r.-screenings is keuze tussen verschillende alternatieven meestal niet aan de orde. De uiteindelijke beslissing van de initiatiefnemer om voor een bepaald alternatief te kiezen (of, als er geen alternatieven zijn, te beslissen of een plan of project doorgaat) houdt echter zelden enkel rekening met de milieuaspecten. Het meest milieuvriendelijke alternatief is met andere woorden niet per definitie gelijk aan het (integrale) voorkeursalternatief. Het voorkeursalternatief is het alternatief dat door de initiatiefnemer gekozen wordt op basis van een integrale afweging, waarbij onder meer (maar niet uitsluitend) de resultaten van het MER mee in overweging genomen worden. In het geval van een privé-initiatief zal het verschil tussen de initieel gedefinieerde basisoplossing en het uiteindelijke voorkeursalternatief doorgaans klein zijn, doordat de privé-initiatiefnemer een minder breed gamma aan (niet-economische) criteria opneemt in zijn afweging.

Om tot een definitieve keuze of beslissing te komen is dus een afweging nodig die rekening houdt met meerdere aspecten. Elke initiatiefnemer maakt zijn eigen afweging. Voor privé-initiatiefnemers zullen zaken als kostprijs, effectiviteit en technische haalbaarheid belangrijke elementen zijn om voor een bepaalde oplossing te kiezen. Bij overheidsinitiatiefnemers mag men er van uitgaan dat er een bredere belangenafweging plaatsvindt, waarbij naast milieuaspecten (aangebracht in het kader van de milieueffectrapportage) ook bv. maatschappelijk draagvlak en de (maatschappelijke) kosten-batenverhouding een rol spelen.

Die belangenafweging wordt niet altijd geëxpliciteerd en geformaliseerd. Bij een plan of project dat met publieke middelen wordt gefinancierd en dat aanzienlijke (maatschappelijke en/of andere) consequenties heeft, is dit nochtans nodig en soms ook verplicht (bv. bij het vastleggen van een RUP wordt een materiële en formele motivatie gevraagd).

Als de afweging op een gestructureerde manier plaatsvindt, bestaat vaak de neiging deze deel te laten uitmaken van het MER, bij gebrek aan een ander formeel beslissingsondersteunend document waar deze afweging een plaats zou moeten vinden. In de praktijk gebruikt men het MER, om de bredere beleidsbeslissing te formaliseren of minstens te onderbouwen. Op die manier vervaagt de scheidingslijn tussen de milieu-argumenten (eigen aan milieueffectrapportage) en de andere argumenten om voor een bepaald alternatief te kiezen. Om die reden wordt het MER bij voorkeur niet gebruikt als een instrument voor integrale afweging.

Dit betekent ook dat het MER geen integrale uitspraak hoeft te doen met betrekking tot het voorkeursalternatief. Het MER dient enkel een uitspraak te doen over de gevolgen voor het leefmilieu van de (redelijke) alternatieven die in het MER aan bod gekomen zijn (of, als er geen alternatieven zijn, van het basisplan of -project ), en hoeft niet in te gaan op zaken als technische of financiële haalbaarheid, maatschappelijk draagvlak en dergelijke meer.