Wat is tiering en waarom is het nodig?

Een MER doet uitspraken over de milieueffecten van een bepaald programma, plan of project, op basis van het onderzoek naar milieueffecten. Een vraag die daarbij kan gesteld worden is hoe uitgebreid en met welke mate van detail de verschillende milieuaspecten moeten onderzocht worden.

Algemene regels kunnen in dit verband niet vastgelegd worden. Veel hangt immers af van het specifieke geval. Zo zijn er plannen en programma's op strategisch niveau, operationele plannen zoals RUP's en concrete projecten. Zoals gesteld in het deel Getrapte besluitvorming moet de beoordeling qua detailniveau niet verder gaan dan wat mogelijk en verdedigbaar is gezien de mate van detail waarin het initiatief zelf uitgewerkt is en gezien de beslissing die het initiatief moet ondersteunen. 

Tiering is het afbakenen van het onderzoek, en dit op basis van het niveau van het programma, plan of project dat kan variëren van strategisch over operationeel tot uitvoeringsgericht. Een dergelijke getrapte aanpak wordt onderbouwd door artikel 4.3 van de Europese plan-MER richtlijn (2001/42/EG), dat stelt: "Voor plannen en programma's die deel uitmaken van een hiërarchie van plannen en programma's houden de lidstaten, om overlapping van beoordelingen te voorkomen, rekening met het feit dat de beoordeling, overeenkomstig deze richtlijn, op verschillende niveaus van de hiërarchie wordt uitgevoerd. …" Bovendien stelt artikel 5, lid 2 van diezelfde richtlijn: "Het (…) opgestelde milieurapport bevat de informatie die redelijkerwijs mag worden vereist, gelet op de stand van kennis en beoordelingsmethoden, de inhoud en het detailleringsniveau van het plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces waarin het zich bevindt en de mate waarin bepaalde aspecten beter op andere niveaus van dat proces kunnen worden beoordeeld, teneinde overlappende beoordelingen te vermijden."  

Algemeen kan gesteld worden dat voor elk MER en voor elke discipline steeds opnieuw moet bekeken worden wat het wenselijke niveau van detail en diepgang is, namelijk noch te gedetailleerd noch te weinig gedetailleerd. Een te gedetailleerd niveau drijft de kosten en de doorlooptijd van het MER op, zonder wezenlijke bijdrage aan de besluitvorming. Een te weinig gedetailleerd MER kan leiden tot een verkeerde besluitvorming of tot vage en onbruikbare milderende maatregelen. De inhoud van een MER moet dus afgestemd worden op de inhoud en het detailleringsniveau van het programma, plan of project.

Het is eveneens belangrijk in gedachten te houden dat een MER niet per definitie inhoudt dat de effecten in kwantitatieve termen worden uitgedrukt.

Diepgang en detailniveau in plan-MER's voor RUP's

De ervaring leert dat de milieueffecten met name in plan-MER's doorgaans eerder te gedetailleerd dan te weinig gedetailleerd bestudeerd en besproken worden. Daar zijn verschillende redenen voor:

• Door de kleine schaal en de concreetheid van sommige plannen lijken deze plannen eigenlijk sterk op 'projecten' (waarvoor er echter een bestemmingswijziging nodig is en waardoor dus er eerst een plan (RUP) wordt opgemaakt). Het neveneffect daarvan is dat de verwachting wordt gewekt dat ook andere plan-MER's met dezelfde graad van detail dienen te worden behandeld.
• Het instrument 'project-MER' bestaat al langer dan het instrument 'plan-MER', waardoor men voor de inhoudelijke invulling ervan verder gebouwd heeft op de methodologie voor project-MER's.
• Initiatiefnemers vragen soms zelf een verregaand detailniveau in een plan-MER, met het oog op een eventuele ontheffing van het opstellen van de project-MER in een latere fase of op het hergebruik van informatie in een project-MER.
• De adviesverlenende instanties verwachten een hoog detailniveau. Ook op plan-MER-niveau willen ze bijvoorbeeld kunnen toetsen aan normen.
• De inspraak van burgers en de risico's van procedures voor de Raad van State die burgers starten wegens een 'te weinig gedetailleerde' beoordeling. Ook de onzekerheid over wat door de Raad van State wordt goed bevonden, leidt ertoe dat gestreefd wordt naar een hoog detailniveau.

De afbakening van de diepgang van het onderzoek in een plan-MER, wetende dat er nog verder/later onderzoek op projectniveau zal gebeuren, is een belangrijke opgave. Het bestaat erin om alle relevante, maar ook énkel de relevante, effecten en alternatieven af te bakenen i.f.v. het onderzoek. Op het planniveau is het ontwerp van een project zelden volledig gekend en zijn de uitvoeringsdetails van een project nog minder goed gekend. De diepgang op planniveau moet toereikend genoeg zijn om op projectniveau niet te worden geconfronteerd met onvoorzien grote en op het projectniveau onvoldoende te milderen effecten.

De effecten die uit het latere milieueffectenonderzoek op projectniveau naar voor komen, mogen niet van die aard zijn dat ze geleid zouden hebben tot een andere besluitvorming op planniveau indien ze in het milieuonderzoek op planniveau reeds gekend geweest zouden zijn. Daarom wordt in het milieueffectenonderzoek op planniveau gewerkt met specifiek gekozen aannames over het mogelijke latere project. Dit wordt gedaan i.f.v. een realistisch worst case effectenonderzoek . De motivering omtrent de aannames wordt opgenomen in de scopinganalyse en/of de plan-MER. Het milieueffectenonderzoek op planniveau is duidelijk verschillend van het milieueffectenonderzoek op projectniveau; dit enerzijds om (teveel) overlap met het milieueffectenonderzoek op projectniveau te vermijden, en anderzijds om voldoende mogelijkheden naar uitvoering en optimalisaties (die pas gekend zijn bij de detailuitwerking van een project) te behouden.

Methodologieën voor plan-MER voor strategische plannen 

In 2021 werd een studie gepubliceerd met een oplijsting van mogelijke methodologieën voor de opmaak van een plan-MER voor een strategisch plan en met handvaten om voor elk strategisch plan een geschikte methodologie te kiezen. Zie deel Roadmap voor meer info over de studie ‘Uitwerken van een roadmap voor milieueffectbeoordeling op strategisch niveau'.

Tips en aandachtspunten

De volgende tips en aandachtspunten kunnen van belang zijn om de benodigde diepgang en detailniveau van een effectanalyse en –rapportage in te schatten:

1. Niet voor alle soorten MER's moet dezelfde mate van detail nagestreefd worden. Het detailniveau van een plan-MER dient doorgaans minder groot te zijn dan dat van een project-MER.
2. Een hoge mate van detail is alleen nodig als deze ook nuttig is voor de besluitvorming. De besluitvorming in het kader van bv. een omgevingsvergunning vereist meer detail dan het tegen elkaar afwegen van verschillende planalternatieven. In het eerste geval moet kunnen getoetst worden aan normen en is een effectbepaling op basis van kwantitatieve criteria dus aan de orde, in het tweede geval kan een kwalitatieve vergelijking vaak volstaan. Let wel op voor "projectgedreven plannen" waar er al geweten is dat er een knelpunt is voor een bepaalde discipline en waarvoor er concrete info over dat knelpunt nodig is i.f.v. de besluitvorming, ook om in een latere fase problemen op vergunningniveau te vermijden en waar bijgevolg een kwantificatie van de effecten nodig kan zijn.  
3. Het detailniveau van een analyse moet aangepast zijn aan het detailniveau of de nauwkeurigheid van de plan-of projectbeschrijving en de beschikbare basisgegevens. Dit houdt ook in dat, als een gedetailleerde analyse nodig is maar de beschikbare basisgegevens laten dit niet toe, er moet voor gezorgd worden dat de nodige basisgegevens toch kunnen bepaald/verzameld worden, of dat verdedigbare aannames gemaakt worden ter vervanging van deze basisgegevens. Deze aannames en hun gevolgen voor de effectbeoordeling moeten beschreven worden in het hoofdstuk 'leemten in de kennis'.
4. Als de MER-resultaten moeten (kunnen) getoetst worden aan bepaalde normen (al dan niet in het kader van een vergunning) dan moet het detailniveau hieraan aangepast zijn. Hierbij moet zeker ook rekening gehouden worden met de onzekerheid op rekenresultaten.
5. Het in een bepaalde discipline gehanteerde detailniveau moet afgestemd zijn op het detailniveau van een eventuele receptordiscipline die gebruik maakt van de door die discipline gegenereerde cijfers. Als bv. voor de discipline geluid het onderscheid tussen het verkeer overdag en 's nachts relevant is, dan moet de discipline mobiliteit gegevens voor beide periodes kunnen aanleveren.
6. Een (te) weinig gedetailleerde effectbeschrijving vertaalt zich doorgaans in vage milderende maatregelen. De praktische bruikbaarheid van deze maatregelen komt dan in het gedrang.
7. Leemten in de kennis kunnen soms de reden zijn dat een wenselijk niveau van diepgang en detail (in de beschrijving van de referentiesituatie of in de effectbeschrijving) niet kan behaald worden. Zie ook deel 'Leemten in de kennis'.

Het detailniveau dat in een MER wordt nagestreefd, wordt, voor zover dit cijfermatig vast te leggen valt, best al in het startdocument en per discipline (en eventueel beoordelingscriterium) aangegeven. Dit maakt immers deel uit van de scopingsoefening . Het Team Mer kan dan in de richtlijnen zelf de afweging maken welk detailniveau vereist is. Dit is dan bindend voor de MER-deskundigen en vormt een kader voor de advies- en vergunningverlenende instanties. Deze afweging gebeurt best in overleg met de relevante actoren.