M.e.r. en MKBA

MKBA's worden in de praktijk enkel toegepast op grote plannen en projecten, met (meestal) ook potenieel aanzienlijke milieueffecten. Deze paragraaf is dan ook enkel van toepassing op plan- en project-MER's, niet op ontheffingsaanvragen of screenings.

Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is een instrument dat erop gericht is de welvaartseffecten van een plan of project (en zijn alternatieven) in beeld te brengen, en vervolgens te monetariseren. Door de (waarde van) de verschillende effecten bij elkaar op te tellen krijgt men een maat voor de mate waarin het plan of project bijdraagt aan welvaart, en kan men de merites van alternatieven met elkaar vergelijken. Het is vooral de hier uit volgende rangschikking die van belang is, minder dan de absolute waarden van de berekende kosten en baten.

Zoals m.e.r. is ook MKBA een beslissingsondersteunend instrument. Idealiter neemt een besluitvormer in zijn overwegingen met betrekking tot de wenselijkheid van bijvoorbeeld grote infrastructuur-projecten de resultaten van zowel het MER als de MKBA in overweging.

M.e.r. en MKBA gebruiken andere studietechnieken, hebben andere uitgangspunten en bestrijken deels een andere werkelijkheid, waardoor beide bestaansrecht hebben en beide kunnen bijdragen tot een goede besluitvorming. Het is hier niet de bedoeling de voor- en nadelen van beide instrumenten op te lijsten en tegen elkaar af te wegen.

Wel is het zo dat de focus van m.e.r. en van MKBA deels gemeenschappelijk is. Onder de maatschappelijke effecten die in een MKBA worden bestudeerd vallen immers ook de 'klassieke' effecten op milieu en natuur, zoals ze in een MER worden bestudeerd. De effecten van geluidsoverlast, luchtvervuiling, uitstoot van broeikasgassen, verlies aan ecosysteemdiensten, … worden in een MKBA zo veel mogelijk gemonetariseerd en dus mee in rekening gebracht bij het afwegen van de maatschappelijke kosten en baten van het plan of project.

Men zou dus kunnen verwachten dat er tussen een m.e.r.-proces en een MKBA-proces voor hetzelfde plan of project een sterke afstemming is op een aantal punten. In de praktijk blijkt dit echter zelden het geval te zijn. Dit heeft voor een niet gering deel te maken met de 'cultuur' van waaruit beide instrumenten worden gehanteerd, en met de verschillende opleidingen en uitgangspunten van MER-deskundigen en MKBA-specialisten. Het gevolg is dat het vaak niet duidelijk is of via beide instrumenten wel dezelfde zaken met elkaar worden vergeleken op een vergelijkbare manier, en of de resultaten van MKBA en MER dus naast elkaar kunnen gezet worden als verschillende maar gelijkwaardige uitspraken met betrekking tot de relatieve merites van verschillende alternatieven.

M.e.r. en MKBA kunnen dus beter op elkaar afgestemd worden, en een intensere samenwerking tussen m.e.r.- en MKBA-teams kan de kwaliteit en de bruikbaarheid voor het beleid van beide instrumenten alleen maar ten goede komen. Voor aspecten waarvoor geen afstemming wenselijk of mogelijk is, is het in elk geval goed zich bewust te zijn van de verschillen.

Volgende tips en aandachtspunten zijn onder meer van belang:

1. Er moet over gewaakt worden dat in een MER en een MKBA voor hetzelfde plan of project ook zoveel mogelijk dezelfde alternatieven bestudeerd worden, en dat deze alternatieven dezelfde inhoud hebben. Een MER heeft andere informatiebehoeften dan een MKBA; de beschrijving van het project moet beide behoeften kunnen invullen.
2. In een MER is de aanname vaak dat een bepaald plan of project ook gerealiseerd wordt; het MER onderzoekt enkel de effecten op het milieu en bekijkt of milderende maatregelen aan de orde zijn. In een MKBA wordt de vraag naar het (maatschappelijke) nut en de noodzaak van een investering sterker gesteld. De MKBA heeft dus een meer strategische insteek als uitgangspunt. In die zin kan het voorkomen dat een bepaald plan of project (eventueel mits milderende maatregelen) goed scoort in een MER, terwijl de netto welvaartsbaten in een MKBA als onvoldoende worden beoordeeld in vergelijking met andere, meer 'sobere' alternatieven.
3. In een MER worden doorgaans ook de effecten beschreven van een door milderende maatregelen geamendeerd plan of project. Deze geamendeerde versie (met soms hogere investeringskosten maar ook lagere milieukosten) moet als een gelijkwaardig alternatief mee opgenomen worden in de MKBA. Als het MER niet in afstemming met de MKBA verloopt is dit uiteraard niet mogelijk.
4. Door de actualisatie van kosten en baten die in een MKBA wordt toegepast kan de omvang van de netto welvaartsbaten sterk beïnvloed worden door de fasering in de tijd waarmee het plan of project wordt uitgevoerd. In een MER komt dit aspect doorgaans niet aan bod.
5. M.e.r. en MKBA hebben beiden een tijdsperspectief, maar dit is verschillend. Bij MKBA worden doorgaans de kosten en baten over de levensduur van het project bekeken, terwijl in een MER gekeken wordt naar het moment waarop de effecten van de ingreep ten volle tot uiting zijn gekomen. Dit moment ligt veel minder ver in de toekomst (of zelfs helemaal niet) dan het tijdsperspectief van een MKBA. Bovendien worden in een MKBA de gecumuleerde (en geactualiseerde) effecten over de hele tijdsperiode in rekening gebracht, terwijl het MER enkel kijkt naar de effecten op één bepaald moment, en daarbij doorgaans niet kijkt naar de effecten in de tussenliggende tijd. Deze verschillen zijn eigen aan de instrumenten en afstemming is hier dus niet echt aan de orde. Men moet zich wel bewust zijn van deze verschillen. Voor strategische MER's waarbij ook naar het zeer lange tijdsperspectief wordt gekeken kan het omwille van de coherentie soms wel nuttig zijn de referentiejaren op elkaar af te stemmen.
6. Voor de tijdsperiode die in het perspectief van MER en MKBA gemeenschappelijk is, moet uitgegaan worden van dezelfde elementen van autonome en gestuurde ontwikkeling, voor zover die een invloed kunnen hebben op de resultaten van een van beide instrumenten.
7. De milieueffecten die in MER en MKBA aan bod komen moeten zoveel mogelijk dezelfde zijn. Als in het MER bv. de effecten op geluidsklimaat en luchtkwaliteit aan bod komen worden die best ook in de MKBA meegenomen worden, en omgekeerd. De basisgegevens, aannames en methodes die gebruikt worden om deze effecten in te schatten moeten ook dezelfde zijn. Idealiter levert het MER informatie aan met betrekking tot de omvang van deze effecten, en zorgt de MKBA voor de monetarisatie ervan.
8. In een MKBA wordt meestal gewerkt met kengetallen als een 'shortcut' om milieueffecten uit te drukken. Deze kengetallen geven in één cijfer een relatie weer tussen de omvang van een bepaald primair milieueffect (bv. emissies) en de bijhorende gemonetariseerde waarde, die een maat is voor het belang van de impact op een of meerdere receptoren (bv. gezondheid van de mens, verzuring van ecosystemen). Dit heeft zijn beperkingen. Kengetallen zijn immers ontwikkeld voor specifieke omstandigheden. Vaak gaat het om onderzoeksresultaten (zeker bij effecten op natuur) die gelden voor een bepaalde situatie maar vervolgens geëxtrapoleerd worden naar een veel bredere toepassing. De gebruikers van deze kengetallen zijn zich daar vaak niet of niet voldoende van bewust.
9. Een MER legt meer dan een MKBA de relatie tussen de verschillende milieucomponenten binnen een systeem en de manier waarop deze elkaar beïnvloeden. Een MER heeft aandacht voor doorwerking van effecten van de ene component naar de andere en voor cumulatieve en synergetische effecten. Gevolg is wel dat de uitdrukking van de effecten vaak kwalitatief is en gebaseerd op expertoordeel, wat bij sommigen de indruk wekt dat de besluiten (bv. als het erop aankomt verschillende alternatieven te vergelijken) minder 'hard' zijn. Een MKBA is voor wat de milieu- en natuureffecten betreft niet bezig met systeemrelaties (behalve voor de beperkte en generieke mate waarin die vervat zitten in de kengetallen) en geeft daardoor een beperkter beeld van de werkelijkheid; hij heeft daarentegen wel het voordeel van duidelijkheid en vergelijkbaarheid. Een voorbeeld hiervan zijn de effecten op natuur, die in een MKBA worden uitgedrukt onder vorm van (gemonetariseerde) ecosysteemdiensten. In de discipline fauna en flora van een MER wordt zelden geredeneerd in termen van ecosysteemdiensten; dit maakt dat het MER ook niet als input kan dienen voor de MKBA en dat beide dus vertrekken van andere uitgangspunten. In het licht van een betere afstemming tussen MER en MKBA verdient het zeker aanbeveling dat ook het MER meer aandacht besteed aan ecosysteemdiensten. Dit geldt mutatis mutandis ook voor andere disciplines. Niettemin blijft het holistische, beschrijvende en situatiespecifieke karakter van een MER van grote waarde, onder meer omwille van de grote hoeveelheid informatie die op die manier kan worden overgebracht en de nuances die kunnen worden toegevoegd.

Een belangrijke vraag is wat chronologisch eerst komt: MER of MKBA? Beide instrumenten kunnen in principe zowel op strategisch als op projectniveau uitgevoerd worden. Als beide op hetzelfde niveau worden uitgevoerd is het logisch het MER te laten voorlopen op de MKBA, zodat de milieueffecten uit het MER kunnen overgenomen worden in de MKBA. Anderzijds kan een MKBA op strategisch of planniveau ingezet worden om een selectie te maken uit meerdere alternatieven, waarvan vervolgens één of enkele worden bestudeerd op niveau van een project-MER. Voorwaarde daarbij is uiteraard wel dat a priori geen redelijke alternatieven aan de kant geschoven worden. De in de MKBA eerder onderzochte alternatieven moeten in het MER vernoemd worden en de reden waarom ze niet verder bestudeerd worden in het MER moet duidelijk gemaakt worden In de praktijk zal steeds een zekere mate van wisselwerking nodig zijn: de conclusies van een MKBA kunnen het bijvoorbeeld soms nodig maken aanpassingen door te voeren aan een MER, omdat bv. een bepaald alternatief dat in het MER niet veel aandacht kreeg uiteindelijk toch onverwacht goed bleek te scoren in de MKBA, en dus een grote kanshebber wordt voor realisatie. Een iteratieve afstemming van beide instrumenten en een gezamenlijke presentatie van de conclusies (ook als die uiteenlopend zijn) zijn aan te bevelen.

Bovenstaande nood aan afstemming en eventueel iteratie, en de kansen die hierdoor gecreëerd worden voor een betere besluitvorming, suggereert dat het nuttig kan zijn ook op procedureel en organisatorisch vlak meer afstemming te zoeken. Dit kan bijvoorbeeld de vorm aannemen van een overkoepelende sturing, maar ook van het voorzien in beide teams van experten die thuis zijn in beide instrumenten en die de brug kunnen leggen in termen van databehoefte en kennisuitwisseling.